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SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
25 luglio 2008 (*)
«Direttiva 96/62/CE – Valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente –
Fissazione dei valori limite – Diritto di un terzo vittima di danni alla salute
alla predisposizione di un piano d’azione»
Nel procedimento C‑237/07,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai
sensi dell’art. 234 CE, dal Bundesverwaltungsgericht (Germania), con ordinanza
29 marzo 2007, pervenuta in cancelleria il 14 maggio 2007, nella causa tra
Dieter Janecek
e
Freistaat Bayern,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. L. Bay
Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk e J.‑C Bonichot (relatore), giudici,
avvocato generale: sig. J. Mazák
cancelliere: sig. B. Fülop, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 5 giugno
2008,
considerate le osservazioni presentate:
– per il sig. Janecek, dal sig. R. Klinger, Rechtsanwalt;
– per il governo olandese, dalla sig.ra C. Wissels e dal sig. M. De
Grave, in qualità di agenti;
– per il governo austriaco, dalla sig.ra C. Pesendorfer, in qualità di
agente;
– per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. F. Erlbacher nonché
dalle sig.re A. Alcover San Pedro e D. Recchia, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare
la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 7, n. 3,
della direttiva del Consiglio 27 settembre 1996, 96/62/CE, in materia di
valutazione e di gestione della qualità dell’aria ambiente (GU L 296, pag. 55),
come modificata dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 29
settembre 2003, n. 1882 (GU L 284, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 96/62»).
2 Questa
domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. Janecek
ed il Freistaat Bayern in merito ad una domanda diretta a che sia imposto a
quest’ultimo di predisporre un piano di azione per la qualità dell’aria nel
settore della Landshuter Allee, in Monaco di Baviera, dove risiede
l’interessato; questo piano dovrebbe contenere le misure da adottare a breve
termine per garantire l’osservanza del limite autorizzato dalla normativa
comunitaria per quanto concerne le emissioni di particelle fini PM10
nell’aria ambiente.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
3 Ai
sensi del dodicesimo ‘considerando’ della direttiva 96/62:
«(…) Per tutelare l’ambiente nel suo complesso e la salute umana, è necessario
che gli Stati membri intervengano quando vengono superati i valori limite al
fine di conformarsi a tali valori entro il termine stabilito».
4 L’allegato I
alla direttiva 96/62 contiene un elenco degli inquinanti atmosferici da
considerare nel quadro della valutazione e della gestione della qualità
dell’aria ambiente. Il punto 3 di quest’elenco menziona le «particelle fini
quali la fuliggine (ivi compreso PM10)».
5 L’art. 7
della direttiva 96/62, intitolato «Miglioramento della qualità dell’aria
ambiente – Requisiti generali», così dispone:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare il rispetto
dei valori limite.
(…)
3. Gli Stati membri predispongono piani d’azione che indicano le misure da
adottare a breve termine in casi di rischio di un superamento dei valori limite
e/o delle soglie d’allarme, al fine di ridurre il rischio e limitarne la durata.
(…)».
6 L’art. 8
di questa direttiva, intitolato «Misure applicabili nelle zone in cui i livelli
superano il valore limite», enuncia quanto segue:
«1. Gli Stati membri elaborano l’elenco delle zone e degli agglomerati in cui i
livelli di uno o più inquinanti superano i valori limite oltre il margine di
superamento.
Allorché non è stato fissato un margine di superamento per un determinato
inquinante, le zone e gli agglomerati in cui il livello di tale inquinante
supera il valore limite sono equiparati alle zone e agli agglomerati di cui al
primo comma e si applicano i paragrafi 3, 4 e 5.
2. Gli Stati membri elaborano l’elenco delle zone e degli agglomerati in cui i
livelli di uno o più inquinanti sono compresi tra il valore limite e il valore
limite aumentato del margine di superamento.
3. Nelle zone e negli agglomerati di cui al paragrafo 1, gli Stati membri
adottano misure atte a garantire l’elaborazione o l’attuazione di un piano o di
un programma che consenta di raggiungere il valore limite entro il periodo di
tempo stabilito.
Tale piano o programma, da rendere pubblico, deve riportare almeno le
informazioni di cui all’allegato IV.
4. Nelle zone e negli agglomerati di cui al paragrafo 1 in cui il livello di più
inquinanti supera i valori limite, gli Stati membri predispongono un piano
integrato che interessi tutti gli inquinanti in questione.
(…)».
7 L’art. 5,
n. 1, della direttiva del Consiglio 22 aprile 1999, 1999/30/CE, concernente i
valori limite di qualità dell’aria ambiente per il biossido di zolfo, il
biossido di azoto, gli ossidi di azoto, le particelle e il piombo (GU L 163,
pag. 41), così dispone:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le
concentrazioni di particelle PM10 nell’aria ambiente, valutate a
norma dell’articolo 7, non superino i valori limite indicati nella sezione I
dell’allegato III a decorrere dalle date ivi indicate.
I margini di tolleranza indicati nella sezione I dell’allegato III si applicano
a norma dell’articolo 8 della direttiva 96/62/CE».
8 L’allegato III,
fase 1, punto 1, alla direttiva 1999/30 presenta, in una tabella, i valori
limite per le particelle fini PM10.
La normativa nazionale
9 La
direttiva 96/62 è stata recepita nell’ordinamento tedesco mediante la legge
sulla protezione contro gli effetti nocivi sull’ambiente dell’inquinamento
dell’aria, acustico, delle vibrazioni e di altro genere (Gesetz zum Schutz vor
schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche,
Erschütterungen und änliche Vorgänge), nella versione pubblicata il 26 settembre
2002 (BGBl I, pag. 3830), quale modificata mediante legge 25 giugno 2005
(BGBl I, pag. 1865; in prosieguo: la «legge tedesca in materia di lotta
all’inquinamento»).
10 L’art. 45
della legge tedesca in materia di lotta all’inquinamento, intitolato
«Miglioramento della qualità dell’aria», così dispone:
«(1) Le autorità competenti devono adottare le misure necessarie per garantire
l’osservanza dei valori delle emissioni stabiliti dall’art. 48 bis, in
particolare mediante i piani previsti dall’art. 47.
(…)».
11 L’art. 47
della medesima legge, intitolato «Piani per la qualità dell’aria, piani
d’azione, legislazione dei Land», così dispone:
«(1) In caso di superamento dei valori limite, aumentati dei margini di
superamento legali e stabiliti mediante regolamento in forza dell’art. 48 bis,
n. 1, le autorità competenti devono predisporre un piano per la qualità
dell’aria, che indichi le misure necessarie per ridurre in modo duraturo gli
inquinanti atmosferici in conformità a quanto imposto dal regolamento.
(2) In caso di rischio di superamento dei valori limite o delle soglie di
allarme delle emissioni definiti mediante regolamento in forza dell’art. 48 bis,
n. 1, l’autorità competente deve predisporre un piano di azione che stabilisca
le misure da adottare a breve termine, che devono essere in grado di ridurre il
rischio di superamento e limitarne la durata. I piani di azione possono essere
inseriti in un piano per la qualità dell’aria, ai sensi del n. 1.
(…)».
12 Le
soglie massime di emissione menzionate dall’art. 47 della legge tedesca in
materia di lotta all’inquinamento sono stabilite dal ventiduesimo regolamento di
esecuzione della detta legge, il cui art. 4, n. 1, così dispone:
«Per le PM10, il valore limite delle emissioni nelle 24 ore, in
considerazione delle esigenze di tutela della salute umana, è pari a 50 µg/m3;
i casi di superamento nel corso di un anno non possono superare il numero di 35
(…)».
Causa principale e questioni pregiudiziali
13 Il
sig. Janecek risiede lungo la Landshuter Allee, sulla circonvallazione interna
di Monaco di Baviera, a circa m 900 a nord di una stazione di controllo della
qualità dell’aria.
14 Le
misurazioni effettuate in questa stazione hanno dimostrato che, nel corso del
2005 e del 2006, il valore massimo per le emissioni di particelle fini PM10
è stato superato ben più di 35 volte, laddove questo numero di violazioni
rappresenta il massimo autorizzato dalla legge tedesca in materia di lotta
all’inquinamento.
15 È
pacifico che, per quanto riguarda il territorio del comune di Monaco di Baviera,
esiste un piano d’azione per la qualità dell’aria, dichiarato obbligatorio il 28
dicembre 2004.
16 Tuttavia,
il ricorrente nella causa principale ha proposto ricorso dinanzi al
Verwaltungsgericht München, chiedendo che fosse ordinato al Freistaat Bayern di
predisporre un piano di azione per la qualità dell’aria nel settore della
Landshuter Allee, affinché vengano stabilite le misure da adottare a breve
termine per garantire l’osservanza del numero massimo autorizzato di 35
violazioni annuali del valore stabilito come soglia massima per le emissioni di
particelle fini PM10. Il detto giudice ha dichiarato il ricorso
infondato.
17 Il
Verwaltungsgerichtshof, adito in appello, ha adottato una posizione differente,
giudicando che i residenti interessati possono pretendere dalle autorità
competenti la predisposizione di un piano di azione, ma che essi non possono
chiedere che quest’ultimo contenga le misure idonee a garantire l’osservanza a
breve termine dei valori massimi di emissione di particelle fini PM10.
Secondo questo giudice, le autorità nazionali sono obbligate soltanto a
garantire che quest’obiettivo venga perseguito mediante un piano di tal genere,
nei limiti del possibile e di quanto risulti proporzionato allo scopo. Di
conseguenza, esso ha ingiunto al Freistaat Bayern di predisporre un piano di
azione che rispettasse i suddetti obblighi.
18 Il
sig. Janecek e il Freistaat Bayern hanno impugnato la sentenza del
Verwaltungsgerichtshof dinanzi al Bundesverwaltungsgericht. Secondo quest’ultimo
giudice, il ricorrente nella causa principale non può invocare nessun diritto
alla predisposizione di un piano di azione in forza dell’art. 47, n. 2, della
legge tedesca in materia di lotta all’inquinamento. Il detto giudice ritiene
inoltre che né lo spirito né la lettera dell’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62
attribuiscano un diritto soggettivo alla predisposizione di un piano del genere.
19 Il
giudice del rinvio spiega che, malgrado l’omessa adozione, persino illecita, di
un piano di azione non violi, secondo l’ordinamento nazionale, i diritti del
ricorrente nella causa principale, quest’ultimo non è sprovvisto di strumenti
per far rispettare la normativa. Infatti, la tutela contro gli effetti nocivi
delle particelle fini PM10 dovrebbe essere garantita con misure
indipendenti da un piano del genere, di cui gli interessati hanno il diritto di
pretendere la realizzazione da parte delle autorità competenti. In questo modo
sarebbe garantita una protezione effettiva, in condizioni equivalenti a quelle
risultanti dalla formulazione di un piano di azione.
20 Il
Bundesverwaltungsgericht riconosce tuttavia che una parte della dottrina trae
conclusioni differenti dalle disposizioni comunitarie in questione, secondo le
quali i terzi interessati avrebbero il diritto alla predisposizione di un piano
di azione; tale tesi parrebbe confermata dalla sentenza 30 maggio 1991, causa
C‑59/89, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑2607).
21 Alla
luce di ciò, il Bundesverwaltungsgericht ha deciso di sospendere il procedimento
e di proporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 7, n. 3, della direttiva (…) 96/62(…), sia da interpretare
nel senso che ad un terzo, che abbia subito danni alla salute, viene conferito
un diritto soggettivo all’adozione di un piano d’azione anche allorquando,
indipendentemente dal piano d’azione, lo stesso è in grado di far valere il suo
diritto alla difesa contro gli effetti nocivi per la salute dovuti al
superamento del valore massimo di emissione fissato per le particelle di polveri
fini PM10, agendo in giudizio per ottenere l’intervento delle
autorità competenti.
2) Qualora la prima questione debba essere risolta in senso affermativo: se
un terzo, esposto agli effetti nocivi per la salute prodotti dalle particelle di
polveri fini PM10, abbia diritto all’adozione di detto piano d’azione
recante misure da applicare a breve termine, atte a garantire la stretta
osservanza del valore massimo di emissione fissato per le particelle di polveri
fini PM10.
3) Qualora la seconda questione debba essere risolta in senso negativo: in
che misura, grazie ai provvedimenti definiti nel piano d’azione, il rischio di
superamento del valore massimo debba essere ridotto e la sua durata
circoscritta. Se il piano d’azione possa limitarsi, alla stregua di un programma
graduale, a misure che, pur non garantendo il rispetto del valore massimo,
contribuiscano ciò nondimeno al miglioramento a breve termine della qualità
dell’aria».
Sulle questioni pregiudiziali
Osservazioni presentate alla Corte
22 Il
ricorrente nella causa principale asserisce che, in tutti i casi in cui
l’inosservanza, da parte delle autorità nazionali, delle disposizioni di una
direttiva diretta a proteggere la sanità pubblica possa mettere a rischio la
salute delle persone, queste ultime devono poter invocare le norme di ordine
pubblico che esse contengono [v., per quanto riguarda la direttiva del Consiglio
15 luglio 1980, 80/779/CEE, relativa ai valori limite e ai valori guida di
qualità dell’aria per l’anidride solforosa e le particelle in sospensione
(GU L 229, pag. 30), sentenza 30 maggio 1991, causa C‑361/88,
Commissione/Germania, Racc. pag. I‑2567, punto 16, e, per quanto concerne le
direttive del Consiglio 16 giugno 1975, 75/440/CEE, concernente la qualità delle
acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati
membri (GU L 194, pag. 26) e 9 ottobre 1979, 79/869/CEE, relativa ai metodi di
misura, alla frequenza dei campionamenti e delle analisi delle acque
superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri
(GU L 271, pag. 44) sentenza 17 ottobre 1991, causa C‑58/89,
Commissione/Germania, Racc. pag. I‑4983, punto 14].
23 Poiché
ritiene che la direttiva 96/62 miri a proteggere la salute umana, il ricorrente
nella causa principale sostiene che l’art. 7, n. 3, della detta direttiva
costituisce una norma di ordine pubblico, la quale impone la predisposizione di
un piano di azione una volta che esista anche solo il semplice rischio di
superamento di un valore massimo. L’obbligo di predisporre un piano del genere
in tale ipotesi, la cui esistenza è pacifica nella controversia principale,
costituirebbe di conseguenza una norma di cui egli potrebbe valersi, in base
alla giurisprudenza citata nel punto precedente della presente motivazione.
24 Per
quanto concerne il contenuto del piano di azione, il ricorrente nella causa
principale sostiene che esso deve prevedere tutte le misure idonee affinché il
periodo di superamento dei valori massimi sia il più breve possibile. Ciò si
ricaverebbe in particolare dall’economia dell’art. 7, n. 3, della direttiva
96/62, il quale indica chiaramente che i piani di azione devono essere redatti
una volta che esista anche solo il semplice rischio di superamento di questi
valori, e dell’art. 8, n. 3, della medesima direttiva, secondo il quale, quando
i valori massimi sono già superati, gli Stati membri devono adottare misure per
elaborare o porre in esecuzione un piano o un programma, che consenta di
raggiungere il valore massimo entro il termine stabilito.
25 Il
governo olandese sostiene che l’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62 non
conferisce ai terzi un diritto soggettivo alla predisposizione di un piano di
azione. Gli Stati membri disporrebbero di un’ampia discrezionalità tanto per
l’adozione dei piani di azione, quanto per la determinazione dei loro contenuti.
26 Dalla
medesima disposizione si ricaverebbe che il legislatore comunitario ha inteso
lasciare agli Stati membri il potere di porre in esecuzione un piano di azione e
di adottare le misure accessorie, che essi giudichino necessarie e adeguate per
raggiungere il risultato programmato.
27 Di
conseguenza, l’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62 non imporrebbe agli Stati
membri nessun obbligo di risultato. L’ampia discrezionalità di cui disporrebbero
consentirebbe loro di ponderare diversi interessi e di adottare provvedimenti
concreti, i quali tengano conto tanto dell’osservanza dei valori massimi quanto
di altri interessi ed obblighi, quali la libera circolazione all’interno
dell’Unione europea.
28 Pertanto,
gli Stati membri sarebbero obbligati unicamente a porre in esecuzione piani di
azione, i quali indichino le misure da adottare a breve termine per ridurre il
rischio di superamento dei detti valori o limitarne la durata.
29 Il
governo austriaco ricorda che la Corte ha dichiarato che le disposizioni del
diritto comunitario, che stabiliscono valori massimi al fine di tutelare la
salute umana, conferiscono parimenti agli interessati un diritto all’osservanza
di questi valori, che essi possono far valere in giudizio (sentenza 30 maggio
1991, causa C‑59/89, Commissione/Germania, cit.).
30 Questo
governo ritiene tuttavia che, sebbene l’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62
possa ritenersi direttamente efficace, da ciò non deriva che questa disposizione
stabilisca, a vantaggio dei soggetti dell’ordinamento, un diritto soggettivo
alla predisposizione di piani di azione, dal momento che, a suo parere, essa
mira unicamente all’adozione di misure in grado di contribuire a garantire
l’osservanza dei valori massimi nel quadro dei programmi nazionali.
31 La
Commissione asserisce che dalla lettera della direttiva 96/62, in particolare
dal combinato disposto degli artt. 7, n. 3, e 2, punto 5, nonché dal dodicesimo
‘considerando’ di quest’ultima, si ricava che la fissazione dei valori massimi
per le particelle fini PM10 mira alla tutela della salute umana.
Ebbene, la Corte avrebbe dichiarato, con riferimento a disposizioni analoghe,
che, in tutti i casi in cui il superamento dei valori massimi possa mettere a
rischio la salute delle persone, queste ultime potevano invocare tali norme al
fine di affermare i loro diritti (citate sentenze 30 maggio 1991, causa
C‑361/88, Commissione/Germania, punto 16, e causa C‑59/89, Commissione/Germania,
punto 19, nonché 17 ottobre 1991, Commissione/Germania, punto 14).
32 I
principi fissati in tali sentenze si applicherebbero ai piani di azione di cui
alla direttiva 96/62. Pertanto, l’autorità competente sarebbe obbligata a
predisporre piani del genere quando le condizioni stabilite da questa direttiva
sono soddisfatte. Ne discenderebbe che un terzo interessato dal superamento di
valori massimi potrebbe invocare il suo diritto a che venga predisposto un piano
di azione, necessario per raggiungere l’obiettivo relativo a questi valori
massimi fissato dalla detta direttiva.
33 Per
quanto concerne il contenuto dei piani di azione, la Commissione basa la sua
risposta sui termini dell’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62, secondo i quali
questi piani di azione devono prevedere misure «da adottare a breve termine (…)
al fine di ridurre il rischio [di un superamento] e di limitarne la durata».
Essa ritiene che l’autorità competente disponga di un potere discrezionale per
adottare le misure che le sembrino più adeguate, a condizione che queste ultime
siano concepite alla luce di quanto sia effettivamente possibile e
giuridicamente adeguato realizzare, in modo da consentire un ritorno, nel più
breve tempo possibile, a livelli inferiori ai valori massimi stabiliti.
Risposta della Corte
Per quanto concerne la predisposizione dei piani di azione
34 Con
la sua prima questione, il Bundesverwaltungsgericht chiede se un soggetto
dell’ordinamento possa pretendere dalle competenti autorità nazionali la
predisposizione di un piano di azione nell’ipotesi, prevista dall’art. 7, n. 3,
della direttiva 96/62, di un rischio di superamento dei valori massimi o delle
soglie di allarme.
35 Questa
disposizione impone agli Stati membri un chiaro obbligo di predisporre piani di
azione sia in caso di rischio di superamento dei valori massimi, sia in caso di
rischio di superamento delle soglie di allarme. Questa interpretazione, che
deriva dalla semplice lettura dell’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62, è
confermata del resto dal dodicesimo ‘considerando’ di quest’ultima. Quanto
enunciato in merito ai valori massimi vale a fortiori per quanto riguarda le
soglie di allarme relativamente alle quali, del resto, l’art. 2 di questa stessa
direttiva, il quale definisce le varie nozioni impiegate in quest’ultima,
dispone che gli Stati membri «devono immediatamente intervenire a norma della
presente direttiva».
36 Inoltre,
in forza di una giurisprudenza consolidata della Corte, i soggetti
dell’ordinamento possono far valere nei confronti delle autorità pubbliche
disposizioni categoriche e sufficientemente precise di una direttiva (v., in tal
senso, sentenza 5 aprile 1979, causa 148/78, Ratti, Racc. pag. 1629, punto 20).
È compito delle autorità e dei giudici nazionali interpretare le disposizioni
dell’ordinamento nazionale in un senso che sia compatibile, nella maggiore
misura possibile, con gli obiettivi di questa direttiva (v., in tal senso,
sentenza 13 novembre 1990, causa C‑106/89, Marleasing, Racc. pag. I‑4135,
punto 8). Qualora non sia possibile formulare un’interpretazione del genere, è
loro compito disapplicare le norme dell’ordinamento nazionale incompatibili con
la detta direttiva.
37 Come
ha ricordato più volte la Corte, è incompatibile con il carattere vincolante che
l’art. 249 CE riconosce alla direttiva escludere, in linea di principio, che
l’obbligo che essa impone possa essere invocato dagli interessati. Questa
considerazione vale in modo particolare per una direttiva, il cui scopo è quello
di controllare nonché ridurre l’inquinamento atmosferico e che mira, di
conseguenza, a tutelare la sanità pubblica.
38 Per
tali ragioni la Corte ha dichiarato che, in tutti i casi in cui l’inosservanza
dei provvedimenti imposti dalle direttive relative alla qualità dell’aria e a
quella dell’acqua potabile, e che mirano a tutelare la sanità pubblica, possa
mettere in pericolo la salute delle persone, queste ultime devono poter invocare
le norme di ordine pubblico che esse contengono (v. citate sentenze 30 maggio
1991, causa C‑361/88, Commissione/Germania, e causa C‑59/89,
Commissione/Germania, nonché 17 ottobre 1991, Commissione/Germania).
39 Da
quanto sin qui esposto deriva che le persone fisiche o giuridiche direttamente
interessate da un rischio di superamento di valori massimi o di soglie di
allarme devono poter ottenere dalle autorità competenti, eventualmente adendo i
giudici competenti, la predisposizione di un piano di azione una volta che
esista un rischio del genere.
40 La
circostanza che queste persone dispongano di altre procedure, in particolare del
potere di pretendere dalle competenti autorità l’adozione di misure concrete per
ridurre l’inquinamento, come previsto dall’ordinamento tedesco, in base a quanto
indicato dal giudice del rinvio, è irrilevante a tal riguardo.
41 Infatti,
da un lato, la direttiva 96/62 non contiene nessuna riserva relativa a
provvedimenti che possano essere adottati in forza di altre disposizioni
dell’ordinamento nazionale; dall’altro, essa istituisce una procedura del tutto
specifica di pianificazione che mira, come enunciato dal suo dodicesimo
‘considerando’, alla tutela dell’ambiente «nel suo complesso», tenendo conto
dell’insieme degli elementi da prendere in considerazione quali, in particolare,
le esigenze collegate al funzionamento degli impianti industriali o agli
spostamenti.
42 Di
conseguenza, occorre risolvere la prima questione dichiarando che l’art. 7,
n. 3, della direttiva 96/62 dev’essere interpretato nel senso che, in caso di
rischio di superamento dei valori limite o delle soglie di allarme, i soggetti
dell’ordinamento direttamente interessati devono poter ottenere dalle competenti
autorità nazionali la predisposizione di un piano di azione, anche quando essi
dispongano, in forza dell’ordinamento nazionale, di altre procedure per ottenere
dalle medesime autorità che esse adottino misure di lotta contro l’inquinamento
atmosferico.
Per quanto concerne il contenuto dei piani di azione
43 Con
le sue questioni seconda e terza, il Bundesverwaltungsgericht chiede se le
competenti autorità nazionali abbiano l’obbligo di adottare misure le quali, a
breve termine, consentano di raggiungere il valore massimo o se le stesse
possano limitarsi ad adottare quelle che consentano di ridurre l’entità del
superamento nonché di limitarne la durata e che siano tali, di conseguenza, da
consentire un miglioramento progressivo della situazione.
44 Ai
sensi dell’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62, i piani di azione devono
contenere le misure «da adottare a breve termine in casi di rischio di un
superamento dei valori limite e/o delle soglie di allarme, al fine di ridurre il
rischio e limitarne la durata». Dalla lettera stessa risulta che gli Stati
membri non hanno l’obbligo di adottare misure tali da scongiurare qualsiasi
superamento.
45 Al
contrario, dall’economia della detta direttiva, la quale mira a una riduzione
integrata dell’inquinamento, si ricava che spetta agli Stati membri adottare
misure idonee a ridurre al minimo il rischio di superamento e la sua durata,
tenendo conto di tutte le circostanze presenti e degli interessi in gioco.
46 In
questa prospettiva occorre rilevare che, sebbene gli Stati membri dispongano di
un potere discrezionale, l’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62 fissa alcuni
limiti all’esercizio di quest’ultimo, i quali possono essere fatti valere
dinanzi ai giudici nazionali (v., in tal senso, sentenza 24 ottobre 1996, causa
C‑72/95, Kraaijeveld e a., Racc. pag. I‑5403, punto 59), in relazione al
carattere adeguato delle misure che il piano di azione deve contenere nei
confronti dell’obiettivo di riduzione del rischio di superamento e di
limitazione della sua durata, in considerazione dell’equilibrio che occorre
garantire tra tale obiettivo e i diversi interessi pubblici e privati in gioco.
47 Di
conseguenza, occorre risolvere le questioni seconda e terza dichiarando che gli
Stati membri hanno come unico obbligo di adottare, sotto il controllo del
giudice nazionale, nel contesto di un piano di azione e a breve termine, le
misure idonee a ridurre al minimo il rischio di superamento dei valori limite o
delle soglie di allarme ed a ritornare gradualmente ad un livello inferiore ai
detti valori o alle dette soglie, tenendo conto delle circostanze di fatto e
dell’insieme degli interessi in gioco.
Sulle spese
48 Nei
confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta
quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare
osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1) L’art. 7, n. 3, della direttiva del Consiglio 27 settembre 1996,
96/62/CE, in materia di valutazione e di gestione della qualità dell’aria
ambiente, come modificata dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del
Consiglio 29 settembre 2003, n. 1882, dev’essere interpretato nel senso che, in
caso di rischio di superamento dei valori limite o delle soglie di allarme, i
soggetti dell’ordinamento direttamente interessati devono poter ottenere dalle
competenti autorità nazionali la predisposizione di un piano di azione, anche
quando essi dispongano, in forza dell’ordinamento nazionale, di altre procedure
per ottenere dalle medesime autorità che esse adottino misure di lotta contro
l’inquinamento atmosferico.
2) Gli Stati membri hanno come unico obbligo di adottare, sotto il
controllo del giudice nazionale, nel contesto di un piano di azione e a breve
termine, le misure idonee a ridurre al minimo il rischio di superamento dei
valori limite o delle soglie di allarme ed a ritornare gradualmente ad un
livello inferiore ai detti valori o alle dette soglie, tenendo conto delle
circostanze di fatto e dell’insieme degli interessi in gioco.
Firme